Утверждено

Решением Комитета
Государственной Думы по энергетике
№ 3.25-5/14 т 27 июня 2012 года

РЕКОМЕНДАЦИИ

Парламентских слушаний

«Российские интересы в мировой энергетике: участие российских компаний в международных энергетических проектах

(от экспорта сырья к экспорту инноваций, идей и технологий)»

31 мая 2012 г. Государственная Дума, Малый зал

Заслушав и обсудив выступления депутатов Государственной Думы, представителей федеральных органов исполнительной власти, нефтегазовых, энергетических компаний, отраслевых научных институтов, независимых экспертов участники парламентских слушаний отмечают следующее.

В соответствии со стратегическими приоритетами Россия взяла курс на высокотехнологическую модернизацию и структурную диверсификацию национальной экономики, с тем, чтобы к 2020 г. обеспечить инновационный тип социально-экономического развития.

В 2011 г. более 50% доходной части федерального бюджета составляли нефтегазовые доходы, которые в основном формируются за счет средств, поступающих от экспорта энергоносителей и реализации международных энергетических проектов. Доходы от внешнеэкономической деятельности топливно-энергетического комплекса России в настоящее время во многом определяют устойчивое развитие экономики страны, являются основным ресурсом для модернизации базовых отраслей промышленности и обеспечивают социально-политическую стабильность.

Базовые показатели бюджета в значительной степени определяются исходя из прогноза цены на нефть. В настоящее время оценки прогноза цены на нефть международных организаций носят разнонаправленный характер. Так, в 2012 году разброс мнений об уровне мировых цен на нефть марки "Urals" составляет от 102 долларов США за баррель по прогнозу Всемирного банка до 119,7 доллара США за баррель по прогнозу Международного валютного фонда (IMF). Точность прогноза крайне важна для федерального бюджета. Так, снижение цены на нефть марки "Urals" на 1 доллар США приводит к уменьшению доходов федерального бюджета на 58 млрд. рублей.

Сегодня зависимость российской экономики от цены на нефть носит критический характер. За последние годы изменилась ситуация на мировых рынках углеводородов: цена на нефть стала зависеть не только от спроса и предложения, но во многом обусловлена оборотом спекулятивного капитала и эмиссией нефтедолларов.

В условиях сохранения экспортно-сырьевой модели экономики, неконтролируемая волатильность мировой цены нефти является фактором, способным вызвать в России экономическую рецессию и масштабный политический кризис.

Существуют и иные риски, связанные с перераспределением рынков сбыта углеводородов и снижением цен на энергоносители. Так, на мировых газовых рынках наблюдается избыточное предложение газа по сравнению со спросом на этот энергоноситель. При этом импортерами ставится под сомнение целесообразность существования традиционных долгосрочных контрактов, действующих на европейском направлении мировой торговли природным газом. Выдвигаются предложения о переходе к механизмам ценообразования целиком на основе индикаторов спотовой торговли и спотового рынка.

Кардинальное влияние на объемы и структуру спроса на отечественные энергоносители в средне- и долгосрочной перспективе могут оказать такие факторы, как продолжение зарубежными странами политики стимулирования энергосбережения, внедрения возобновляемых источников энергии, добычи нетрадиционных видов углеводородного сырья (сланцевый газ, матричная нефть и др.), создания новых, более эффективных энергетических технологий, что неизбежно приведет к изменению структуры мирового энергетического баланса.

Не всегда экономическая стратегия и тактика российских энергетических компаний отвечает национальным интересам страны. Это проявляется в растущей корпоративной задолженности в условиях получения высокой прибыли от экспорта энергоносителей. Значительная часть доходов переводится в оффшоры. При этом компании предпочитают, в том числе на привлеченные средства, участвовать в биржевых операциях, проявляя деловую активность на рынке ценных бумаг и в сделках по слиянию и поглощению. Прослеживается смещение инвестиционной активности российских компаний в upstream-проекты за рубежом при отсутствии необходимой транспарентности. Эта деятельность зачастую ведется в ущерб развитию собственной ресурсной базы и модернизации производства, вступая в противоречие с планами по реализации инвестиционных проектов в России. В тоже время, цены на электроэнергию для промышленности превысили в России аналогичные в США, где экономическое развитие во многом определяется их практической неизменностью более 40 лет.

Кроме того, следует отметить, что на большей части предприятий ТЭК производительность труда остается недопустимо низкой. Это ослабляет конкурентные позиции России на мировом энергетическом рынке и в результате государство вынуждено поддерживать конкурентоспособность российских компаний за счет разного рода налоговых льгот, льготных транспортных тарифов, прямых инвестиций в развитие производственной инфраструктуры и т.д. С другой стороны, предоставленные меры господдержки не способствуют проявлению активности этих предприятий на энергетическом рынке в решении проблемы низкой производительности труда.

Одним из условий повышения конкурентоспособности ТЭК является освоение российскими компаниями современных систем управления технологическими и производственными процессами, разработка новых эффективных механизмов управления хозяйственной деятельностью.

Комплексное обеспечение российских интересов в мировой энергетике возможно лишь в условиях глубокой модернизации ТЭК с использованием ресурсных преимуществ в интересах инновационного развития страны. Необходима радикальная переориентация от экспортно-сырьевой модели к ресурсно-перерабатывающей модели развития с максимальным уровнем передела. На основе кластерного подхода в регионах, обладающих значительным ресурсным потенциалом, должны формироваться вертикально-интегрированные структуры.

Применение устаревших технологий и высокая степень изношенности оборудования являются основными причинами снижения эффективности, надежности и безопасности ТЭК страны. Критическое отставание в разработке современных энергетических технологий и массовый завоз иностранного оборудования чревато уже в обозримой перспективе потерей технологического суверенитета страны в области энергетики.

В настоящее время энергетический фактор играет в мировой политике не меньшую роль, чем военный. Идеологема «диктата газового монополиста» активно используется противниками конструктивного энергетического диалога на европейском направлении. При осуществлении внешнеэкономической деятельности российские энергетические компании сталкиваются с крупными транснациональными корпорациями, которые имеют значительное преимущество не только в отношении финансово-экономического, технологического и управленческого потенциала, но и «дипломатического» опыта на корпоративном уровне, а также мощной поддержки своих государств.

Россия ведет активный энергетический диалог с крупнейшими странами – потребителями и производителями энергоресурсов, а также с крупными региональными объединениями стран (Европейский союз, Евразийское экономическое сообщество и др.) и международными организациями (Шанхайская организация сотрудничества, Организация стран – экспортеров нефти, Форум стран – экспортеров газа, Международное энергетическое агентство и др.) или участвует в них.

Одним из приоритетных направлений в энергетической политике России является расширение сотрудничества со странами ЕС. На долю ЕС приходится сейчас до 52% всего российского экспорта. Российские энергоносители поступают в ЕС, обеспечивая 18% потребностей стран Европы в нефти и 27% - в газе. Одним из инструментов отстаивания интересов российского топливно-энергетического комплекса в регионе служит Энергодиалог Россия-Евросоюз.

Особое значение придается развитию энергетического сотрудничества на постсоветском пространстве. Энергетический фактор играет ключевую роль в экономическом развитии стран СНГ, Союзного государства России и Белоруссии и Евразийского Экономического Сообщества.

Важнейшим приоритетом энергетической стратегии страны является координация усилий в направлении масштабного вовлечения в мировой топливно-энергетический баланс углеводородных ресурсов центрально-азиатских стран СНГ, включая страны Каспийского региона.

Особое место в энергетической политике России отводится Азиатско-Тихоокеанскому региону (АТР). Одним из ключевых элементов отношений со странами АТР в рамках АТЭС является энергетическая сфера.

Энергетический фактор играет важную роль в деятельности Шанхайской организации сотрудничества (ШОС).

Необходимо отметить, что присоединение России к ВТО, существенным образом не изменяя правила функционирования российского топливно-энергетического комплекса, открывает возможность выхода российских компаний на зарубежные энергетические рынки, создает дополнительные механизмы защиты и продвижения своих интересов на международной арене.

В долгосрочной перспективе фактор участия России в ВТО будет оказывать положительное воздействие на экономический рост в России, содействуя развитию торговли и инвестиций, стимулируя конкуренцию на внутреннем рынке, создавая четкие международно-правовые рамки для проведения внутренней политики в сфере регулирования внешней торговли.

Обострение борьбы на глобальном уровне за перераспределение и контроль над основными энергетическими ресурсами порождает конфликты, которые непосредственно затрагивают национальные интересы Российской Федерации.

Россия сталкивается с целым рядом вызовов и угроз в сфере международной энергетики, наиболее значимыми из которых являются:

- нестабильность мировых цен на энергоносители вследствие не только естественных колебаний рынка, но и целенаправленной политики международных структур, контролирующих производство углеводородного сырья и ценообразование на мировом рынке углеводородов (ОПЕК, ОЭСР, ЕК, МЭА, крупнейшие транснациональные производители нефти и газа, биржи и международные финансовые институты);

- усиление конкуренции на мировом энергетическом рынке, переход к политике региональной энергетической обеспеченности;

- противодействие реализации международных проектов с участием российских компаний, осуществляемое с применением политических, экономических, информационно-пропагандистских, экологических и международно-правовых инструментов;

- смещение центров добычи углеводородного сырья к месторождениям, расположенных в труднодоступных, арктических и шельфовых районах, которое помимо крупных дополнительных капитальных затрат на новые технологии извлечения сырья и обустройство соответствующей инфраструктуры ведет к росту себестоимости добычи;

- низкая эффективность существующих, в том числе, корпоративных инжиниринговых и внедренческих структур, возрастающее технологическое отставание российского ТЭК и его технологическая зависимость от развитых стран;

- отсутствие сбалансированной политики и координации совместных действий на уровне государственных министерств и ведомств, а также корпоративного сектора экономики в выборе направлений и организации выполнения НИОКР для ТЭК, что ведет к несогласованности и дублированию, низкой эффективности проведения разработок в России;

- отсутствие в России адекватного инструментария, который позволял бы объективно и всесторонне анализировать процессы в мировой энергетике, делать обоснованные прогнозы, что вынуждает обращаться к конъюнктурным зарубежным источникам при принятии стратегических государственных решений;

- рост конкуренции в результате увеличения предложения энергетических ресурсов на постсоветском пространстве со стороны государств СНГ.

В сложившихся условиях назрела необходимость переосмысления ряда внутренних и внешних аспектов функционирования ТЭК России, поскольку они затрагивают одну из основных целей политики в энергетической сфере – максимизацию добавленной стоимости, получаемой в ходе организации экспортных поставок энергоносителей (нефти, нефтепродуктов, природного газа) на долгосрочной основе. На процесс максимизации добавленной стоимости влияют как внутренние факторы – например, снижение издержек производства в стране во всей нефтегазовой цепочке, увеличение уровня передела сырья и потребности бюджетной сферы, так и внешние – сохранение торговых условий на уровне, благоприятном для экспортеров энергетических ресурсов и т.д.

В связи с вышеизложенным участники парламентских слушаний считают необходимым рекомендовать:

Президенту Российской Федерации:

Выступить с инициативой подготовки и подписания Евразийской энергетической хартии с обозначением целей и задач построения единого энергетического пространства, а также общих принципов взаимовыгодных отношений между производителями и потребителями энергоресурсов.

Правительству Российской Федерации, федеральным органам исполнительной власти:

1. МИДу России, Минэнерго России, Минэкономразвития России совместно с другими заинтересованными федеральными органами исполнительной власти и с привлечением профильных общественных организаций продолжить работу по созданию благоприятных политических и экономических условий для эффективной деятельности российских энергетических компаний за рубежом и иностранных компаний в Российской Федерации в интересах повышения технологического уровня российского ТЭК, его конкурентоспособности на внутреннем и внешнем рынках.

2. При подготовке проекта Концепции внешней политики Российской Федерации в новой редакции в соответствии с указом Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 года № 605 «О мерах по реализации внешнеполитического курса Российской Федерации» предусмотреть комплекс мер, направленных на решение задач правового регулирования внешнеэкономической деятельности российского бизнеса в целях защиты его интересов и повышения конкурентоспособности на мировых рынках.

3. Обеспечить информационную безопасность ТЭК страны. При подготовке стратегических решений в сфере энергетики использовать преимущественно прогнозы и аналитические разработки российских исследовательских центров и независимых организаций. С этой целью содействовать становлению и развитию национальной системы мониторинга и прогноза процессов в мировой энергетике. Активней использовать возможности российского научно-экспертного сообщества для создания и реализации отечественного прогнозного инструментария и формирования собственных прогнозов развития мировых энергетических рынков и определения экономически оправданных объемов, структуры и направлений поставок энергоресурсов. Ускорить формирование в стране системы технологического прогнозирования, предусмотренной Указом Президента России № 596 от 7 мая 2012 года «О долгосрочной государственной экономической политике». Считать первоочередной задачей создание системы научно-технического прогнозирования в энергетике, поскольку данная отрасль характеризуется дорогостоящими инвестиционными проектами и длинными инвестиционными циклами.

4. В целях повышения уровня информационного, экспертного и аналитического обеспечения при разработке рекомендаций в области энергетической безопасности использовать научный и интеллектуальный потенциал гибких самоорганизующихся сетевых структур.

5. Сформировать организационный механизм привлечения институтов независимых экспертов к междисциплинарному анализу имеющихся рисков в сфере энергетики и их силами в первую очередь оценить:

- вероятности реализации геополитических сценариев, ведущих к существенному ограничению российского нефтегазового экспорта на европейском и азиатском направлениях за счет поставок нефти и газа с африканских, центральноазиатских и других месторождений;

- потенциал влияния научно-технического прогресса, а также альтернативных нефти и газу источников энергии на прогнозную структуру энергобаланса стран – импортеров углеводородного сырья;

- перспективы формирования единой энергетической инфраструктуры стран СНГ.

6. Обеспечить технологическую безопасность ТЭК страны. В рамках частно-государственного партнерства:

- содействовать концентрации и объединению ресурсов российских энергетических компаний и государственных фондов на приоритетных направлениях НИР и ОКР;

- изучить ситуацию в сфере малого и среднего бизнеса, занятого в энергетике, и принять законодательные меры, стимулирующие его развитие, а также повышение эффективности российского ТЭК;

- определить приоритетные прорывные технологии для отечественного ТЭК;

- отобрать 5-10 пилотных проектов, реализующих прорывные технологии, и предусмотреть возможность их бюджетного софинансирования. В этих целях разработать специальную государственную программу по повышению эффективности российского ТЭК;

- разработать предложения по мерам государственной поддержки НИОКР в сфере ТЭК, в частности, по обнулению налоговой нагрузки на НИОКР и субсидированию наиболее критичных разработок;

- требовать включения в лицензионные соглашения по трансферу зарубежных технологий положений о достижении максимальной степени локализации производства оборудования на территории России в сжатые сроки и о выполнении его технического обслуживания отечественными компаниями;

- не допускать изменения отечественных технических регламентов для легализации ввоза на территорию страны дешевого импортного энергетического оборудования низкого качества;

- внести изменения в перечень научных исследований и опытно-конструкторских разработок, расходы налогоплательщика на которые в соответствии с пунктом 7 статьи 262 части второй Налогового кодекса Российской Федерации включаются в состав прочих расходов в размере фактических затрат с коэффициентом 1,5, предусматривающие включение в указанный перечень расходов на НИОКР в сфере угледобычи, углеобогащения, углепереработки, а также угольной энергетики, направленных на повышение производительности труда до мировых стандартов, а также повышение уровня энергоэффективности производства.

7. В целях проведения глубокой модернизация предприятий топливно-энергетического комплекса создать центры технологического аудита для проведения независимой экспертизы технологического уровня предлагаемых технологий повышения эффективности отечественного ТЭК и эффективности использования средств, выделяемых на инновационное развитие, а также для исключения несоответствия между данными различных государственных и корпоративных источников.

8. Создать условия для модернизации ТЭК за счет отечественных разработок, в этих целях оказать поддержку инновационно-внедренческим компаниям, обладающим собственными оригинальными прорывными идеями и технологиями, и формировать на их основе конкурентоспособные инжиниринговые структуры по наиболее перспективным направлениям технологического развития ТЭК.

9. Создать благоприятные условия для заинтересованности компаний по внедрению новых технологий в ТЭК.

10. Разработать правительственную программу по внедрению новых газохимических и нефтехимических перерабатывающих процессов в районах добычи нефти и газа.

11. Совершенствовать законодательство по освоению ресурсов углеводородного сырья на континентальном шельфе Российской Федерации в части налогового стимулирования, таможенного оформления, пограничного и миграционного контроля, правил мореплавания, а также создания искусственных и портовых сооружений при освоении месторождений, расположенных на континентальном шельфе. Ускорить подготовку заключения на проект федерального закона № 577558-5 «О внесении изменений в часть вторую Налогового кодекса Российской Федерации и иные законодательные акты Российской Федерации в связи с осуществлением мер по развитию газодобычи на континентальном шельфе Российской Федерации», внесенный в Государственную Думу летом 2011 года.

12. В целях модернизации российской промышленности путем привлечения иностранных инвестиций и наилучших технологий в освоении углеводородных месторождений, расположенных на континентальном шельфе разработать:

- технические регламенты по проектированию, строительству и эксплуатации объектов нефтегазовой инфраструктуры в Арктической зоне РФ с учетом особенностей технологий, применяемых при освоении месторождений континентального шельфа, гармонизированные с международными стандартами;

- национальные стандарты, гармонизированные с международными стандартами на проектирование, строительство и эксплуатацию объектов нефтегазовых месторождений Арктической зоны Российской Федерации;

При отсутствии указанных российских стандартов изучить целесообразность использования соответствующих международных стандартов.

13. Определить полномочия и зону ответственности органов государственной власти по вопросам согласований, разрешений, надзора, регистрации технологических судов, искусственных островов, сооружений и установок, используемых при реализации проектов освоения месторождений углеводородного сырья, расположенных на континентальном шельфе на этапах проектирования, строительства и эксплуатации.

14. Стимулировать участие России в расширении присутствия на мировых рынках продуктов с высокой добавленной стоимостью, получаемых из углеводородного сырья. В связи с этим целесообразно создание в Восточной Сибири и на Дальнем Востоке единого нефтегазового комплекса, включающего систему добычи, переработки, химии, транспорта и хранения нефти, продуктов нефте- и газохимии, включая гелий, а при поставках на экспорт сырой нефти и энергетического газа заключать связанные договоры, предполагающие обеспечение доступа российских компаний к объектам транспортировки, переработки и сбыта на территории стран - реципиентов. Провести анализ целесообразности для экономики страны экспорта энергоресурсов по ценам ниже сложившихся на соответствующих отечественных энергетических рынках и наличия дисбаланса между экспортной стоимостью энергоносителей и ценами для конечных потребителей. Перейти к политике долгосрочных стабильных тарифов на электроэнергию для внутренних потребителей, прежде всего – промышленных.

15. Содействовать разработке энергетической стратегии в рамках интеграционного процесса на евразийском экономическом пространстве, учитывающей объективные интересы и потребности стран, входящих в Таможенный союз и ЕЭП.

16. Проработать вопрос о создании постоянно действующего межведомственного координационного Совета по международному энергетическому сотрудничеству под руководством Президента или Председателя Правительства Российской Федерации.

17. В целях преодоления технологического отставания российского ТЭК в части экологически чистых технологий ТЭК, технологий энергоэффективности, ресурсосбережения, возобновляемых источников энергии:

- стимулировать трансфер технологий с последующей локализацией производства, интеграцией с ведущими производителями оборудования и комплектующих, созданием научно-проектных центров, определяющих развитие технологий, снятие лицензионных ограничений, экспорт продукции и сервисных услуг;

- гармонизировать технические стандарты;

- разработать программы переподготовки, обучения квалифицированных кадров с вовлечением в этот процесс ведущих инженерных ВУЗов России.

18. Провести исследования последствий для ТЭК вступления России в ВТО и создания единого экономического пространства.

19. С целью достижения максимального совокупного экономического эффекта разработать и утвердить Стратегию межотраслевого взаимодействия при осуществлении экспорта различных видов энергоресурсов, осуществляя увязку экспорта газа, нефти, угля, электроэнергии.

Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации:

1. Гармонизировать российское законодательство в сфере правового регулирования внешнеэкономической деятельности российских энергетических компаний по следующим основным направлениям:

- Правовые вопросы привлечения иностранных инвестиций в российские энергетические проекты.

- Налоговая политика.

- Законодательное регулирование в области экологии.

- Совершенствование механизма государственного надзора за работой компаний ТЭК в целях повышения её эффективности и увеличения вклада в российскую экономику.

- Защита интересов российских научно-исследовательских, инжиниринговых организаций и промышленных предприятий и обеспечение их приоритетного участия в международных энергетических проектах.

2. Выступить с предложением о проведении Межпарламентского совещания Евразийского экономического сообщества по вопросам построения единого энергетического пространства.

3. В части вопросов ведения Комитета Государственной Думы по энергетике оказать содействие и поддержать решение проблем, сдерживающих освоение континентального шельфа, которые отражены в правительственном Плане комплексного стимулирования освоения ресурсов углеводородного сырья на континентальном шельфе Российской Федерации и на российском участке дна Каспийского моря.

4. Поддержать на парламентском уровне инициативы по участию в международном энергетическом диалоге российских неправительственных некоммерческих организаций.

5. В целях продвижения российских интересов в мировой энергетике и представления их в глобальном информационном пространстве разработать механизм частно-государственного партнерства, объединив возможности исполнительной и законодательной власти, экспертного и журналистского сообщества, а также заинтересованных энергетических компаний.

Бизнес-сообществу, СМИ:

Способствовать формированию позитивного имиджа России и ее энергетической стратегии как необходимого фактора недискриминационного присутствия на мировых энергетических рынках. Способствовать продвижению в международное медийное пространство информации о российских энергетических проектах, ориентированных на обеспечение международной энергетической и экологической безопасности.

Председатель комитета И. Д. Грачев